本文转自经济日报主管主办《经济》杂志社官网
在土地资源稀缺、城市建设快速发展的背景下，规划和自然资源领域近年来已成为腐败的高发区，这个领域权力高度集中，利益诱惑巨大。从土地出让、规划审批到矿产资源开发，每一个环节都可能成为权力寻租的温床。南京市规划和自然资源局（以下简称“市规资局”）原党组副书记王东和原副局长刘青昊共事多年，他俩曾共同掌管土地储备中心，分管领域也一度重叠。二人先后于2023年4月13日、2025年3月4日涉嫌严重违纪违法，被南京市纪委监委纪律审查和监察调查。
近日，南京金强石粉有限公司（以下简称“金强公司”）与市规资局之间长达二十余年的土地权属纠纷，因牵出该局原副局长刘青昊涉腐被查，其案件线索被移送司法机关复查，再次引发广泛关注。
缴费领证二十年，两封《复函》“勾销”权益
金强公司的前身叫南京石粉厂，成立于1990年，后改制更名为现在的南京金强石粉有限公司。改制前的1996年10月22日，原南京市国土资源局对位于雨花台区宁丹路9号的土地登记为宁雨国用（96）字第1777号《国有土地使用证》，证载土地面积9468.7平方米，土地用途为工地用地，土地使用者为南京石粉厂，土地使用类型为划拨。但是国土部门并未将土地证发给南京石粉厂。
2000年4月21日，改制后的金强公司出资购买了南京石粉厂除土地之外的所有资产，承继了债权债务及职工安置的义务。2000年12月1日，金强公司为了获得雨花台区宁丹路9号的土地使用权，向雨花台区国土局提交了《关于减免国有土地使用证规费的申请》，获得批准将原核定应缴国有土地有偿使用费由143.97648万元减免至50万元。金强公司于2001年1月5日缴纳该50万元费用。
2001年1月6日，国土部门向金强公司颁发了宁雨国用（96）字第1777号《国有土地使用证》，只不过证载使用人为“南京石粉厂”。金强公司基于对行政机关的信任，加之证件使用率不高，未及时主张更换名称，这为日后金强公司与市规资局产生土地确权争议埋下隐患。
金强公司在领证后，自2001年始至2019年连续近20年缴纳土地使用税，履行着土地使用权人的义务。
2008年，国土部门启动金强公司所在地块的拆迁，收走了金强公司所持土地证，继而金强公司地面建筑物被定性为“无证建筑”，并将金强公司的这块土地按集体土地拆迁的标准而非国有土地标准进行补偿。
2009年12月28日，金强公司要求国土部门退回或补办合规土地证。原南京市国土资源局出具限3个月有效期的《国有土地使用权证明》，证载：1.该单位拥有划拨土地使用权，面积9468.7m², 用途为工业用地。2.此证明仅限于证明土地权属，用于补办出让。此举表明市国土局在法律程序上对金强公司所有权的一种确认！
2012年，当地政府不知何故免予金强公司土地补偿，责成国土部门发布台宁国土资〔2012〕50号文，认定1996年10月22 日（而非2001年1月6日）已向南京石粉厂颁发了宁雨国用（96）字第1777号国有土地使用证。但国土部门并未提供1996年发证的证据。
然而，这一切在2019年被彻底推翻。当金强公司因拆迁补偿问题，申请将土地证权利人变更为自己时，市规资局出具《复函》明确告知，该土地权利仍属改制前的南京石粉厂，而非金强公司。金强公司继而提交《土地确权补充申请》，市规资局再《复函》称，“宁丹路9号土地使用权只要在你司办理了土地有偿使用手续后，才能确权至你司名下。”这意味着，金强公司在二十年前的缴费和持证被强行“一笔勾销”。
司法判决被驳回，疑遭涉腐图谋牵出此案
金强公司随之向南京市江北新区人民法院提起行政诉讼。金强公司上诉理由：（1）土地使用权登记在南京石粉厂名下，南京石粉厂更名为金强公司，不影响权属。（2）1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定，“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他方式依法取得的国有土地使用权”，意即“当时获得土地使用权的方式并不仅限于出让，也包括划拨”。1994年《城市房地产管理法》第23 规定，土地使用权划拨，是指经县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该宗土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交给土地使用者使用的行为。一审中，适用的《划拨用地目录》是在2001年10月18日颁布实施，也就是说，在金强公司领取了土地使用证后实施，不适用本案。故此，一审法院适用法律错误。
江北新区法院却未采信金强公司的上诉理由，作出（2020）苏0192行初156号行政判决，驳回了金强公司的诉求。江北新区法院认定：2001年10月18日实施的《划拨用地目录》第四项规定：“以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用”。土地管理法实施条例第二十九条规定，国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股。本案中，（1）涉案工业用地属于《划拨用地目录》法定需付清土地转让金后方能取得使用权的范畴。（2）无证据证明得出原告完成了国有土地有偿使用的相关手续。（3）市规资局作出确权复函，称“宁丹路9号土地使用权只要在你司办理了土地有偿使用手续后，才能确权至你司名下”合法。
金强公司对一审判决不服，上诉至南京市中级人民法院。南京中院作出（2021）苏01行终238号判决，维持原判。
案件的转折点出现在今年3月，市规资局原副局长刘青昊涉嫌严重违法犯罪被南京市纪委监委留置调查，随之牵出金强公司土地补偿的错案。由于涉及损害金强公司巨大利益的问题，有关方面遂将相关线索依法移送南京中院。南京中院随后以（2025）苏01行监3号立案复查，但并未实质推进。
金强公司指出：作为时任主管官员，刘青昊涉嫌利用职权，在土地管理、确权乃至后续的拆迁补偿环节，刻意否定金强公司早已通过缴费获取的合法权益等。这种行为不仅体现在无理阻挠金强公司确权上，更在信访材料中有所披露：在2008年及2019年的两次拆迁中，本应属于土地使用权人的巨额土地补偿款疑似被截留、挪用或违规支付给其他单位，其中关联令人深思。
权威法律专家论证，金强公司土地权属案存关键法律争议
2025年12月15日，针对金强公司案件，在北京举办了专家论证会。参与论证专家有：北京大学法学院教授、行政法专家湛中乐，北京工商大学刑法学教授、刑事法专家谢安平，中国法学会立法学研究会副会长、著名行政法学家熊文钊。三位权威法律专家联合出具《法律专家论证意见书》，明确金强公司为案涉土地实质使用权人，原审判决存在法律适用错误，且南京中院复查决定作出后应按法定时限启动重审，为案件后续推进提供关键法律支撑。
专家联合得出论证结论：
一、金强公司通过南京石粉厂改制及更名、支付国有土地使用费对价、持续近20年缴纳土地使用税等行为，国土部门接受该费用对价、税务机关持续近20年向其征收土地使用征税的行为，以及其早于《划拨用地目录》实施“划拨土地需有偿使用”的规定前已缴纳有偿使用费的事实，可以证明金强公司已经成为该土地使用权人，行政机关已将金强公司认定为土地的实际使用人。
二、有关法律规定，国土部门代表国家，不是收取土地使用权出租租金的主体部门，本案租金收取的主体应是土地使用者（出租人），即金强公司。原审法院将金强公司向国土部门缴纳的“国有土地有偿使用费”认定为“土地所有人出租的租金”，属于法律适用错误。
三、南京市中级人民法院作出（2025）苏01行监3号复查决定后，应依照《行政诉讼法》关于二审程序予以重新审理，并遵守三个月的审理时限规定。
当前，南京中院已启动对该案的内部核查与自纠程序。这虽是正视问题、依法纠错的积极信号，但亦折射出此前司法裁判未能有效制衡行政权力、保护民营企业正当产权的遗憾。一纸错误的判决，足以让一家企业陷入绝境。金强公司称因此蒙受上亿元损失，负债近6000万元，生产经营难以为继。金强公司行政诉讼案件不仅是一起土地权属纠纷，更是观察地方政府依法行政、司法机关公正司法以及保护民营企业产权政策的试金石。
